上海财经大学许庆：探索土地权益更丰富实现形式

2024-08-22 10:05:01 来源: 中国网-财经

　　《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善城乡融合发展体制机制”，对健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等方面作出具体安排。

　　近期，农业农村部表示，加快推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。现行政策是允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这方面各地可以积极探索，让农民享受更多的改革红利。

　　深化土地制度改革，推进新型城镇化建设进程现状如何，还存在哪些挑战？上海证券报记者专访了上海财经大学中国式现代化研究院土地制度改革研究团队首席专家、城乡发展研究院副院长许庆。

　　全面部署深化土地制度改革

　　上海证券报：《决定》对“深化土地制度改革”作出的部署有哪些重要意义？

　　许庆：《决定》提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。

　　城乡融合发展，一头在“城”。《决定》提出，“健全推进新型城镇化体制机制。构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。

　　城乡融合发展，另一头在“乡”。处理好农民和土地的关系，始终是农村改革的主线。土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地制度改革一直是农村改革的核心问题。党的二十届三中全会将深化土地制度改革作为完善城乡融合发展体制机制的一项重要内容，作出全面部署，在农村土地制度改革的方向问题上继续强调“深化”二字，为进一步巩固完善农村基本经营制度，持续激发农业农村发展活力，促进城乡共同繁荣发展提供重要保障。

　　作为一个国家最为重要的生产关系安排、一切制度中最为基础的制度，土地制度有必要及时根据农业农村的新形势新变化作出相应调整，必然涉及更多深层次的利益调整，尤其要注意把握好一些焦点问题、敏感问题。这就要求我们充分利用已有的改革成果和积累的改革经验，不断健全完善涉及农村土地的各项制度，探索各项土地权益更丰富的实现形式，让农民更多分享改革红利。

　　城乡融合发展进展显著

　　上海证券报：我国在深化土地制度改革、推进新型城镇化建设进程方面现状如何？

　　许庆：我国在推进新型城镇化进程中，城市规模不断扩大，城镇化率持续提高，基础设施和公共服务水平得到改善。城市经济结构逐步向现代服务业和高新技术产业转型，推动了经济优化升级。与此同时，城乡融合发展政策逐步实施，推动了农村人口向城市迁移，同时提升了农村基础设施和公共服务水平。

　　相对于目前的经济发展水平，我国城镇化水平明显偏低。2023年，我国人均GDP约1.27万美元，位列中高收入水平经济体行列，接近高收入经济体门槛；常住人口城镇化率突破65%，低于69%的中高收入经济体的平均水平。我国户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率，没有城镇户籍的农民工及其家属达1.7亿人，这说明城镇化还有很大的推进空间。由于城乡二元制度的存在，大量进城务工人员受到所在城市就业、医疗、养老、教育、住房等保障制度的制约，无法在长期务工城市安居。要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。

　　在推进新型城镇化进程中，我国在土地制度改革方面取得了一定成效。

　　首先，土地使用权市场化逐步推进，地方政府通过市场化手段优化土地资源配置，推动了土地流转和集约利用：一是开展农村承包地确权登记颁证，实施农村承包地“三权分置”；二是试点农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等三项改革，深化农村土地制度改革的重大决策部署，构建起农村土地制度的“四梁八柱”，释放出中国乡村发展的新活力。

　　其次，土地制度改革延伸至住房制度。在“房住不炒”原则下，我国住房政策发生的新改变，关键是供地政策与供地方式上的改革，直接指向精准，即主要围绕租赁房用地保障做文章。具体办法包括：盘活城区存量土地，增加租赁住房用地供应；允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变；在新建商品住房项目中配建租赁住房；在超大城市、特大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

　　新型城镇化建设面临哪些挑战

　　上海证券报：我国在推进新型城镇化建设进程中面临哪些挑战？

　　许庆：改革的推进仍面临一些挑战：地方政府对土地出让收入有一定依赖度，财政收入存在稳定性问题；城乡统一建设用地市场建设存在问题；农村集体经营性建设用地能否享有同等用益物权和担保物权；农村宅基地(及附属房屋)盘活利用面临挑战；土地管理法律法规滞后制约了改革深入推进等。

　　此外，随着农村土地流转率逐年提升，相关金融需求也不断增加。实际上，我国土地流转过程中的金融服务一直是薄弱环节，这也是当前“三农”领域迫切需要解决的问题。2015年正式启动的农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款等“两权”抵押贷款试点，到2016年底已有近300个县级行政区开展了相关试点。其中，农村承包土地的经营权抵押贷款试点232个县级行政区，农民住房财产权抵押贷款试点59个县级行政区。但是，土地经营权不是完整产权就意味着不能快速变现，目前相关法律修订尚未完成，农村土地并不具备商品那样快速流通的性质。

　　国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》(下称“计划”)明确，经过5年时间努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

　　计划提出“培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈”，反映了统筹城乡规划建设的要求。现代化都市圈的形成，须统筹协调城城之间、城乡之间的发展规划，保证都市圈内的交通网络、物流网络、功能分区、生产结构等处于最优配置状态。

　　在此基础上，都市圈建设还应聚焦重大、关键的基础设施与公共服务网络平台，促进公共服务共建共享，反映统筹城乡治理的要求。社保、医疗、教育、就业等公共服务的均等化，一方面有利于发挥都市圈的辐射带动作用，促进周边区域协同发展；另一方面也加强了城乡之间普惠性、基础性、兜底性的民生建设，有助于加快农业转移人口的市民化转型。

　　计划提出，“实施潜力地区城镇化水平提升行动”“以县域为基本单元推进城乡融合发展，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，促进县乡村功能衔接互补”。为此，须畅通要素流动、优化要素的区域分布，从而在不同规模的城市间以及城乡间形成差异化的特色优势产业集群。

　　推动农村土地资源合理利用

　　上海证券报：对于推进农村集体经营性建设用地入市试点改革，以及推进农村宅基地制度改革，您有哪些建议？

　　许庆：《决定》提出，“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。构建城乡统一的建设用地市场”。这表明，要尊重市场规律，赋予乡村资源与城市资源同等权益，推动农村集体土地入市“同地同价同权”，确保农村土地增值收益更多地用于农村发展，在城乡融合发展中建立更加合理的收益分配机制，城市与乡村才能持续互动，共生共荣。

　　当前，农村集体经营性建设用地与国有建设用地实现同等入市、同权同价在实践中面临一定挑战：首先，土地评估和定价机制应公平公正，避免因评估标准差异导致的不公平现象；其次，应解决农村集体土地的法律属性和产权问题，以确保与国有土地的平等对接；最后，应加强监管，防止市场操控和不正当竞争，维护市场的公平性。

　　在推进农村集体经营性建设用地入市试点时，应明确土地使用权的市场化和规范化路径，制定详细的政策和操作规程，确保集体经营性建设用地能够顺利进入市场。试点过程中，可以采取分阶段、分区域的方式，逐步推广，并根据实际情况调整政策。此外，应建立完善的土地评估和定价机制，确保集体经营性建设用地与国有建设用地在市场上的公平竞争。

　　宅基地和住房是农民最重要的财产，也是农民安身立命之本，宅基地制度对于维护国家稳定大局具有基础性意义。正是鉴于这一制度的特殊性，国家确定的宅基地制度改革方针一直是“稳慎推进”。近期召开的全国农业农村系统政策通气会强调，严守农村宅基地政策底线红线不动摇，切实加强农村宅基地规范管理，按照保障居住、管住乱建、盘活闲置的要求，以规范管理为重心，着力健全制度、强化监管，不断提升宅基地管理工作水平。认真落实允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的政策要求，探索稳妥有序利用的具体方式。在农民自愿有偿退出宅基地问题上，探索建立有关办法时一定要稳慎，切勿刮风，要给进城农民留后路，切实为农民长远利益着想。

　　农村宅基地制度改革应重点解决宅基地流转、交易和管理中的问题：首先，明确宅基地使用权的流转规则，允许农民在保留原有权利的基础上，自主流转和交易；其次，建立健全宅基地流转市场，规范交易程序，提高交易的透明度和公平性，政府应制定相关政策，鼓励地方政府探索宅基地使用权的市场化途径，确保改革的平稳推进；最后，加强对宅基地流转后的农村基础设施建设和公共服务配套，避免由于流转导致的基础设施短缺和公共服务不均衡。

　　确保土地资源配置更加符合区域发展需求

　　上海证券报：如何优化土地管理，助力优势地区拥有更大发展空间？

　　许庆：第一，推进存量用地提质增效。盘活存量用地是缓解优势地区土地要素供需矛盾、提高土地利用效率的重要抓手。对于存量用地，应积极实施土地整治盘活，释放用地空间，大力推进低效用地再开发试点工作。如在土地集约利用、土地规模经营等相关模式的基础上，进一步开发创新土地立体化利用、土地复合利用等新模式。同时，制定高质量的产业用地绩效标准，建立资源利用效率和产业绩效评价标准，优化优势地区的产业用地供应方式。

　　第二，优化增量用地供给机制。在配置土地资源时，应积极探索新增建设用地规模和土地利用年度计划指标与地区GDP、常住人口规模、农业转移人口进城落户数量等指标相挂钩，对经济发展优势地区倾斜安排基础指标，并建立完善的新增用地指标奖惩机制。同时，进一步增强省级统筹能力，统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，在均衡配置住宅、商业、工业和基础设施等用地的基础上重点保障重大战略和重大项目的用地需求，以此提高资源开发利用水平，更好发挥示范引领作用。

　　第三，建立健全相应的激励和约束机制，推动实施建设用地“增存挂钩”，完善土地“占补平衡”机制，健全土地增值收益分配机制。

　　加快构建房地产发展新模式

　　上海证券报：关于房地产领域改革，《决定》有哪些提法值得关注？

　　许庆：一是“加快构建房地产发展新模式”。首先，加强推动有效市场和有为政府的联合，建立“人、房、地、钱”要素联动的新机制。统筹推进消化存量房产和优化增量住房，完善商品房和二手房交易管理制度。围绕住房“以旧换新”、城中村改造、老旧小区改造、保障性住房建设等方面，完善“市场+保障”住房供应体系，打通存量商品房与保障性住房转换通道，更好满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。据统计，2020年发达国家住房租赁比例一般为30%至40%，而我国城镇家庭租赁住房占比为21%，还有很大的上升空间。对于这部分公共租赁住房的筹集和供应，须进一步完善相关制度激励供给和满足有效需求，促进房地产市场平稳健康发展。

　　其次，完善房地产基础性制度和相关配套制度：一方面完善新房的相关制度，进一步做好保交房工作，明确高品质房屋的具体标准，完善高品质住房用地的供应和规划、金融支持和税费减免等政策；另一方面明确存量房屋的品质提升标准，构建支持房屋维护的长效机制，建立房屋从开发建设到维护使用的全生命周期管理机制。

　　二是“改革房地产开发融资方式和商品房预售制度”。随着城市化进程的加速和人口结构的变化，房地产市场作为国民经济的重要支柱，其健康发展直接关系到经济社会的稳定与繁荣。传统的融资方式与预售制度虽在过去推动了行业的快速发展，但如今局限性日益凸显，如资金链风险增加、消费者权益保护不足等。

　　随着政策环境的持续优化、金融市场的不断创新以及科技手段的广泛应用，这两项改革的时机相对成熟。通过改革，可进一步优化资源配置、提高市场效率，推动房地产市场平稳健康发展。同时，这将提供更加安全、透明、便捷的购房环境，更好地满足人民群众对美好居住生活的向往。

　　改革之路并非坦途。在推进过程中，可能会遇到多方面难点和挑战，如利益协调、制度衔接、风险防控等。因此，需要各方共同努力，加强沟通协调，形成改革合力。同时，注重法治建设，完善相关法律法规，为改革提供坚实的法律保障。

　　在推进这两项改革时，建议采取以下措施：加强政策宣传与引导，提高社会各界对改革必要性和重要性的认识；建立健全风险防控机制，确保改革过程中的市场稳定与金融安全；推动相关制度的配套改革，如土地供应、税收、金融监管等方面的政策调整；加大监管与执法力度，严厉打击违法违规行为，维护市场秩序和公平竞争环境。

　　三是“加快建立租购并举的住房制度”。这不仅是对过去政策的一种延续和强化，更是对当前房地产市场发展现状及未来趋势的深刻洞察与积极应对。“租购并举”的住房制度，有助于降低房地产市场的系统性风险。过度依赖购房市场容易导致市场泡沫和金融风险积累，而租赁市场的发展可以在一定程度上平衡市场供需关系，减轻购房市场压力，降低金融风险。

(责任编辑：谭梦桐)